한국전력(한전)이 사실상 유일한 판매사업자인 전력시장에서, 한전의 자회사인 발전공기업 등이 재생에너지 공급의무까지 이행하면서 기형적인 시장 구조가 형성됐다는 비판이 제기됐다.
국내 환경단체 기후솔루션은 지난 9월 13일 'RPS 시장제도의 문제점과 개선방향 : 풍력발전을 중심으로' 보고서를 발표하며 국내 풍력발전 보급 지연이 현 신재생에너지 공급의무화제도(RPS)의 기형적 구조 때문이라고 지적했다.
정부는 일찍이 2030년까지 재생에너지 발전비중을 20%로 달성하겠다는 '3020 재생에너지 이행계획'에 따라, 2030년까지 17.7GW의 신규 풍력 설비를 보급하겠다는 목표를 설정한 바 있다.
그러나 2020년 기준 풍력발전의 보급 용량은 약 0.2GW였으며, 누적 보급 용량은 1.73GW으로 목표 대비 10분의 1 수준에 불과했다. 반면, 태양광 발전은 지난해 분기마다 약 1GW씩 늘어난 것으로 확인됐다. 현 풍력 보급 속도라면 당초 계획한 목표 달성이 요원할 것으로 보인다.
보고서에 따르면, 이처럼 더딘 풍력 보급 속도는 현행 국내 RPS의 기형적인 구조 때문이다.
현재 우리나라의 RPS는 500MW 이상의 발전설비를 보유한 발전사업자에게 총 발전량의 일정 비율 이상을 신재생에너지로 공급하도록 규정하고 있다. RPS 공급의무자인 발전사업자는 한전 자회사인 발전공기업 6사를 비롯해 총 23개 발전사가 있다.
문제는 한전이 자회사인 발전공기업을 통해 전력을 생산하는 발전사업을 영위하는 동시에, 국내 전력시장의 유일한 판매사업자라는 사실에 있다. 즉, 전기를 생산하고 판매할 권리를 모두 갖고 있는 셈이다.
기후솔루션의 김예지 연구원은 "전력시장 내 판매 사업자가 여럿인 구조를 갖는 국가도 있다. 전기소비자가 누구로부터 전기를 살지 선택할 수 있는 것”이라면서, “우리나라도 한전 중심의 발전-송전-배전-판매의 경직된 독과점 구조에서 벗어날 필요가 있다”라고 말했다.
이어 “전력 송배전망과 같은 인프라는 국가와 한전이 계획, 투자하되 발전과 판매에서는 손을 떼 전력 시장의 공정성을 높여야 풍력, 태양광 등 재생에너지의 원활한 보급이 빠르게 이뤄질 수 있을 것”이라고 피력했다.
상기 언급한 문제를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
우선, 국내에서 풍력 발전사업을 개발하는 민간 발전사업자가 사업을 진행하기 위해서는 재생에너지 공급계약(SMP + REC 장기계약)을 체결해야 한다.
민간 발전사업자는 이러한 SMP와 REC에 기반한 장기 재생에너지 공급계약이 확정돼야 사업에 필요한 금융조달을 할 수 있다. 이 과정에서 RPS 이행의무를 지닌 또 다른 발전사업자인 발전공기업과 협력해 풍력발전 특수목적법인(SPC)을 만들어 재생에너지 공급계약을 체결하는 것이 관행이다.
이때 SPC는 공기업이 투자하는 사업이므로 정부의 사업 적정성 평가를 받아야 한다. 특히 발전공기업이 출자하는 재생에너지 사업은 산업부 및 기재부, 발전공기업 이사회뿐 아니라, 전력거래소와 한국에너지공단 각각의 위원회를 거쳐 가격 적정성을 심사받는다.
기후솔루션 측이 제출한 보고서에 따르면, 이 과정은 복잡하고 중복적이어서 시간이 지나치게 소요되며, 불투명한 기준으로 인해 과도한 개입 가능성도 높다. REC 계약에 이르기까지 최소 8개월에서 최대 2년까지 소요되는 것으로 확인됐으며, 이로 인해 풍력사업 추진이 지연되는 사례가 다수 나타났다.
일례로 전력거래소가 요구하는 자체 가격 기준은 세부 근거가 불투명하고 현실적이지 않다는 지적이다. 전력거래소는 2021년 풍력발전 발전단가를 147.1원/kWH으로 제시했는데, 에너지경제연구원이 추정한 2021년 풍력발전 발전단가는 163.6원/kWH이었다. 즉 전력거래소가 발전사업자에게 지나치게 낮은 단가로 계약을 체결할 것을 요구하고 있는 셈이다. 해당 계약 단가를 맞추지 못할 경우 심사를 통과하기란 요원한 일이다.
다른 한편으로 정산 기준가격이 불합리하게 결정되는 구조 역시 풍력 보급 활성화의 장애물 중 하나로 판단된다.
현재 RPS 공급의무자는 RPS 의무이행 비용을 매년 한전으로부터 정산받는데, 이때 정산 기준가격은 태양광 등 여러 재생에너지원 계약단가를 가중평균해 결정한다. 현재 태양광 발전 비중이 풍력발전에 비해 크므로, 정산 기준가격 산정 시 풍력보다 태양광 발전의 영향을 더 크게 받을 수밖에 없다.
문제는 한 해 평균 정산 기준가격과 풍력발전 평균 계약 가격 간의 괴리에서 발생한다. 2020년 기준 풍력 발전 평균 계약 가격은 171.7원/kWH이었던데 반해, 같은 해 평균 계약 가격이 157.5원/kWH인 태양광 발전의 영향으로 인해 2020년 평균 정산 기준가격은 159.1원/kWH이었다. 동일 전력을 생산하더라도, 가중평균 과정을 거치면서 더 낮은 가격을 정산받는 셈이다.
이러한 시장 구조가 지속될 경우, 정산 기준가격에 맞춰 계약을 체결해야 하는 풍력발전사업자는 안정적인 수익을 기대하기 어려워진다. 사업을 진행할수록 손해를 볼 가능성이 커지는 것이다.
권경락 기후솔루션 이사는 "현재 RPS 시장 구조가 지속된다면 향후 풍력발전의 보급 활성화는 기대하기 어렵다"라면서, "특히 풍력발전에 대한 원별 분리와 정산가격 일원화를 통해 최소한의 사업성을 보장해주는 방향으로 제도가 신속히 개선돼야 한다"라고 역설했다.
아울러 "독일이나 미국에서는 대부분 발전차액보전계약제도 또는 경매 기반의 장기고정계약을 진행하고 있는데, 국내도 이를 적극적으로 벤치마킹해야 한다"라고 주장했다.
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